(Av Jakob Heidbrink)
PRELIMINÄRER
Detta blir nog ett mycket långt inlägg, men skandalen i Transportstyrelsen är nu så stor och har så många implikationer att det inte går att skriva kort. Läsaren bör ta sig en halvtimme eller timme: jag beklagar att det inte går att skriva kortare.
Detta innebär också följande.
Jag har av några journalister frågats om huruvida jag vill, eller uppmanats till att, skriva en debattartikel. Uppriktigt sagt tror jag inte att det är möjligt: bara en summering av det jag tycker är viktigast skulle antagligen nästan spränga den teckenbegränsnings som tidningarna har. Därför gäller avseende detta inlägg följande.
Alla får gärna citera det och även klippa ur det. Jag har bara följande önskemål.
1) Jag vill omnämnas som upphovsman.
2) Det ska i förekommande fall anges att den återgivna texten endast är en del av originaltexten.
3) Det ska anges en länk eller hänvisning till originaltexten.
4) Redigeringar ska göras varsamt så att mina ord inte förvanskas.
Jag vill inte ha betalt för eventuella återgivanden. Jag är mycket väl avlönad av skattemedel och anser inte att det skulle vara moraliskt försvarbart att tjäna pengar på min ilska över misskötseln av det allmännas förvaltning.
Slutligen kommenterar jag här inte den mera renodlat politiska aspekten av skandalen. Jag uppfattar denna sommars turer mellan regering och opposition som en exercis i politiska ungdomsförbunds taktiserande på nationell skala. Jag anser att misstroendevotum väcktes för snabbt, att det kunde förväntas att den i maktpolitik kunniga och slipade socialdemokratin skulle hitta ett sätt att dra ner byxorna på oppositionen och att hela exercisen endast avleder uppmärksamheten från det grundläggande problemet. Andra är dessutom bättre lämpade än jag att kommentera på vem som överlistat vem i det politiska spelet.
AVSEENDE KOMMENTARER TILL DETTA INLÄGG
Jag är för närvarande (alltför) aktiv med frågan på Facebook: Transportstyrelse-skandalen äter upp all min tid. Jag orkar inte hantera kommentarer här också. Jag kommer därför inte att godkänna några kommentarer alls, utan hänvisar till Facebook.
SAMMANFATTNING – VAD VI VET HITTILLS
Runt 2013 tröttnade Transportstyrelsen på Trafikverkets leverans av IT-administration och funderade på att lägga denna på en annan part. Planerna konkretiserades kort därefter och beslut om upphandling fattades. För denna upphandling anlitades ett konsultbolag, Kontract AB. Detta konsultbolag ansåg sig veta vad det höll på med och såg till att utmanövrera alla andra, inklusive Trafikverket, som skulle ha kunnat yppa åsikter om processen.
Upphandlingen skedde under 2014 och 2015 vann IBM kontraktet. I SÄPO:s förhör med Transportstyrelsens säkerhetsansvarige David Heed finns antydningar om att säkerhetsaspekten i det hela inte beaktades i tillräcklig grad i upphandlingen. Visserligen var IBM Sverige säkerhetsklassat, men det stod klart att en del av tjänsterna skulle levereras från utlandet. Även där skulle alltså personal och organisationer behöva säkerhetsklassas.
Problemet var att vissa av dessa länder inte känner till säkerhetsklassning av svensk modell och att därför denna drog ut på tiden (SÄPO kan ju inte vara verksamt på främmande territorium). Exempelvis saknade IBM:s organisation i Tjeckien säkerhetsansvarig, vilket i sig redan formellt utgör ett hinder för säkerhetsklassning. Av anledningar som framgår senare kan också anmärkas att IBM hade svårt att ens uppfylla avtalskravet att all kommunikation skulle ske på svenska. Tidsnöden ökades genom att Heed enträget och mot sina chefers klart uttalade önskan vägrade att säkerhetsgodkänna personer som inte klarerats av SÄPO.
På sommaren 2015 hamnade projektet i akut tidsnöd, och det började stå klart att man med denna takt inte skulle kunna börja driva systemet från början 2016, då Trafikverkets förvaltning skulle upphöra. Samtidigt höll Trafikverket – vars avtal med Transportstyrelsen ju hade sagts upp – på att avveckla sin administration. Det skedde en kort förlängning av den tid under vilken Trafikverket skulle driva systemet, men denna förlängning bedömdes inte räcka för att rädda projektets tidsproblem, och Trafikverket ansåg sig ur stånd att förlänga sin administration ytterligare.
Då uppstod scenariot att Transportstyrelsen skulle stå utan fungerande IT-system från januari 2016. Det skulle ha inneburit att inga körkort skulle kunna utfärdas, inga ägarbyten av bilar kunna registreras – hela samhällssektorer hade behövt stanna av. Som ett alternativ till detta scenario utvecklades inom Transportstyrelsen ett scenario där man skulle strunta i säkerhetsaspekterna och därigenom övervinna det främsta hindret mot rättidig implementering av systemövergången från Trafikverket till Transportstyrelsen. Projektet bestämde sig för att anhålla hos generaldirektören om att få göra ”avsteg från lagen”.
Denna begäran är fyra sidor lång och nämner både de två alternativen – avstannad verksamhet kontra brott mot säkerhetslagstiftningen -, det faktum att säkerhets- och integritetsviktiga lagar skulle ignoreras och att detta innebar en säkerhetsrisk. Dåvarande generaldirektör Maria Ågren undertecknade dokumentet och godkände därmed öppet begångna lagbrott.
Internrevisor Annette Olofsson reagerade över detta och insisterade på att styrelsen skulle informeras. Styrelsen informerades också, men vidtog ingen som helst åtgärd.
SÄPO fick del av vad som höll på att hända och inledde därför ett tillsynsärende (ett förfarande av rent förvaltningsrättslig karaktär). Under denna framkom sådana uppgifter att beslut fattades i januari 2016 att inleda en förundersökning avseende misstanke om brott mot förbudet att röja hemliga uppgifter i 19 kap. brottsbalken.
I januari 2017 fick generaldirektören Maria Ågren lämna sin post. I juni 2017 godkände hon ett strafföreläggande på 70 000 kronor för vårdslöshet med hemlig uppgift (19 kap. 9 § brottsbalken).
Därefter brakade helvetet loss.
Mot bakgrund av denna summering ska jag nu gå igenom de frågor jag har att ställa. Jag kommer också ge min syn på saken.
OUTSOURCING
Jonas Sjöstedt och Göran Greider gör, sedan skandalen är på tapeten, under påhejande av olika andra aktörer en stor poäng av att allt detta skulle vara oursourcings och i förlängningen ”nyliberalismens” fel. Detta kontras med att outsourcing minsann fungerar i många fall, att det formella ansvaret för att outsourcing går rätt till är myndigheternas och att man helt enkelt måste skriva bättre avtal.
Min mening är att båda sidorna har fel, men också att båda sidorna har valida poänger.
Av det allmännas (ett samlingsbegrepp för både stat och kommun) verksamhet finns delar som det allmänna inte rimligen ska sköta självt. Det allmänna ska knappast tillverka sina egna pennor, självt driva taxibolag eller tillverka möbler. Med andra ord är det fullt rimligt att det allmänna emellanåt uppträder som kund gentemot det privata näringslivet. Ett annat scenario – där det allmänna håller all sin verksamhet inom sig – utgör antingen en politisk parallellvärld eller den totala kommunismen. Jag tror inte att fler än ett mycket begränsat fåtal i Sverige vill ha något sådant system.
Å andra sidan finns det delar av det allmänna som bör vara just allmänna, då den effektivitetsmaximering som är konsekvensen av den marknadsekonomiska vinststrävan helt enkelt inte gör sig gällande. Jag tror inte att andra än mycket få vill ha privata poliskårer eller ett privatiserat försvar.
Med andra ord finns det en sfär där det privata näringslivet lämpligen tar hand om saker och ting, och en annan där det privata näringslivet inte bör få tillträde. Däremellan finns en gråzon inom vilken man kan diskutera huruvida verksamheten ska vara privat eller allmän.
Den punkt där Sjöstedt och Greider därför enligt min mening har rätt, är att det gått fundamentalism i outsourcingen: när försvarskänsliga system outsourceas, har det gått för långt. Men de har fel i att inget ska få outsourceas. De har således på samma sätt fel i att vilja tillskriva detta ”nyliberalismen”.
KONSULTERNAS ANSVAR
Som sagt är en del av försvaret för outsourcingen att det ju är myndigheten som får göra rätt: konsulterna har inget formellt ansvar. Dels anser jag detta vara upprörande omoraliskt, dels är jag alls inte säker på att det stämmer juridiskt.
Vad gäller det moraliska, är det helt riktigt att det formella ansvaret är myndigheternas. Men det ger inget moraliskt fripass. Konsulten har en moralisk skyldighet att göra sitt bästa. Det är komplett orimligt att den allmänna debatten inte skulle få ha åsikter om konsulters göranden och låtanden när dessa konsulter hanterar skattemedel. Med sådana åsikter följer ett ansvar, nämligen ett kommersiellt sådant: konsulter som levererar dåligt ska få ekonomiska och kommersiella problem.
Det juridiska ansvaret ligger på den kontraktsrättsliga nivån, i den såkallade kontraktuella lojalitetsplikten. En uppdragstagare anlitas normalt för att uppdragsgivaren inte vet nog för att kunna göra jobbet själv, i vart fall inte lika effektivt. Uppdragstagaren har med andra ord normalt ett kunskapsövertag, och måste handla så att uppdragsgivarens intressen tillvaratas. Detta inkluderar att uppdragsgivaren varnas när denna handlar i strid mot sina egna intressen. Detta ansvar är ett formellt juridiskt ansvar. Vid upphandling är har konsulten detta ansvar mot det allmänna som uppdragsgivare, och sålunda mot oss alla. Visst har vi rätt att ställa frågor.
Här har i synnerhet Kontract AB ett ansvar som veterligen inte diskuterats av någon annan än mig ännu. Varför var tidsplanen så tajt? Varför beaktades inte problemen med säkerhetsklassning utomlands? Varför vägrade Kontract AB ta hjälp av någon över huvud taget? Är Kontract AB ett lämpligt bolag att anlita vid sådana känsliga upphandlingar?
Men även IBM bör börja svara. Som sagt lyckades IBM inte ens att leverera kommunikation på svenska. IBM Sverige var också säkerhetsklassat, men bolaget borde väl ha varit medvetet om att säkerhetsklassning skulle krävas även hos underleverantörer? Varför sade man inget? Hur kom det sig att det tjeckiska leverantörsbolaget inte hade någon säkerhetsansvarig när detta behövdes för att projektets tidsram skulle fungera?
Den har skandalen har viktiga implikationer för det privata näringslivet, och dessa implikationer går för närvarande under i den politiska cirkusens larm.
FÖRUNDERSÖKNINGEN
SÄPO:s förundersökning inriktades mot handläggare och tjänstemän, inklusive generaldirektören, på Transportstyrelsen. Men myndighetens styrelse var ju informerad. Har den inget ansvar?
Jag har svårt att peka på något straffrättsligt ansvar, och kanske är det detta som är svaret på min fråga om SÄPO:s förundersökning. Men finns inget annat ansvar än att kickas från sin post? Varför har vi då styrelser i statliga myndigheter? Är de bara till för syns skull, för att försörja partikamrater (borgerliga, socialdemokratiska eller andra) som man inte vill ge någon mera inflytelserik post eller finns av gammal vana?
Frågan som bör ställas är vad vi har för ansvarssystem i det allmänna. Varför avlönas styrelseledamöter som tydligen inte har mer än ett politiskt ansvar för det de gör?
En annan fråga i samband med förundersökningen är varför den tog hela 18 månader från inledning till strafföreläggande. Är inte det lite väl lång tid? Hur är det med effektiviteten i rättsväsendet?
Straffrätt ska förvisso hanteras varsamt, och varsamhet betyder att skynda långsamt. Men med tanke på att här fråga var om ett brott mot rikets säkerhet, borde väl denna förundersökning ha fått en viss prioritet? Varför kunde detta ta arton månader, när generaldirektörens namnteckning fanns på ett beslut som utan vilket som helst tvivel innebar lagbrott?
STRAFFÖRELÄGGANDET
Ett strafföreläggande är ett medel att avlasta domstolarna från hanteringen av rutinärenden där den misstänkte erkänner. Istället för ett åtal som prövas i domstol, erkänner den misstänkte, åklagaren nämner ett straff för brottet, den misstänkte accepterar och det hela är ur världen. Det förekommer alltså varken åtal eller dom, och åklagarens bedömning prövas inte av några andra: det hela är en sak mellan den misstänkte och åklagaren. Strafföreläggande får bara användas om påföljden för brottet kan förväntas stanna vid böter eller villkorlig dom.
Samtidigt har strafföreläggande samma verkan som en lagakraftvunnen dom. Det innebär att resning är möjligt till nackdel för den som godkänt strafföreläggandet endast om strafföreläggandet kan rivas upp. Resning följer här i väsentliga avseeenden samma regler som resning efter fällande dom – tröskeln är alltså, och ska vara, mycket hög. Effekten av ett strafföreläggande är att det brott som strafföreläggande avser i nästan samtliga fall (resning undantaget) aldrig kommer inför domstol, och därför aldrig prövas i offentlighetens ljus.
För Maria Ågren innebär det att hon juridiskt sett är färdig med detta. Hon har godkänt strafföreläggandet och behöver inte längre genomgå en offentlig process.
Det av åklagare Ewamari Häggkvist utfärdade strafföreläggandet avser som sagt vårdslöshet med hemlig uppgift och lyder på 70 dagsböter á 1 000 kronor. Den juridiska bedömning som framgår av strafföreläggandet är hållbar, men enligt min mening ändå tveksam. Resning är, såvitt hittills framkommit, uteslutet. Frågorna är därför många.
För det första är frågan varför i ett fall som (förhoppningsvis) är unikt ett straffrättsligt medel används som är tänkt för rutinärenden. Det är ytterst olämpligt, i synnerhet med tanke på effekten att en offentlig domstolsförhandling omöjliggörs. Hur tänkte åklagaren när hon utfärdade strafföreläggande? Fanns det element av att själv vilja slippa undan ett jobbigt mål i hennes beslut?
För det andra undrar jag hur ett undertecknat beslut som anger att dess verkställande kommer att innebära risk för att information röjs kan bedömas som grov vårdslöshet (vilket är det tillämpliga subjektiva rekvisitet för vårdslöshet med hemlig uppgift, trots brottsrubriceringens lydelse). Vad mer ska det krävas för att uppsåt (närmast likgiltighetsuppsåt) ska kunna bevisas?
Om detta hade varit ett uppsåtligt brott, hade det varit tveksamt huruvida strafföreläggande alls hade kunnat användas. Strafföreläggande får nämligen som sagt bara användas om påföljden för brottet kunde förväntas stanna vid böter eller villkorlig dom. När det gäller vårdslöshet med hemlig uppgift, är maximalstraffet ett års fängelse (i sig anmärkningsvärt), och då kan man tänka sig att påföljden inte ens i detta mål hade blivit strängare än villkorlig dom.
Men om detta är ett uppsåtligt brott, skulle maximalstraffet ha legat på två år för brott av normalgraden, fyra år för grovt brott. Då är frågan om Ågren hade kommit undan med villkorlig dom. Valdes brottsrubriceringen för att kunna utfärda strafföreläggande och därmed undkomma en offentlig rättegång?
För det tredje är fråga om påföljdens stränghet, ens om man accepterar att detta är ett vårdslöst brott. Dagsböter kan utdömas i ett spann mellan 30 och 150 dagsböter. 70 dagsböter ligger alltså i det mellersta spannets undre del. Det har sagts till mig att man inom domarkretsar säger att ”70 dagisar är aldrig fel”. Verkligen? Vad är det för praxis, när man stänger av hjärnan på det sättet? Och: är 70 dagsböter verkligen inte fel när det handlar om ett (förhoppningsvis) unikt brott åtminstone på gränsen till uppsåt?
För det fjärde är fråga om ovidkommande hänsyn i detta ärende. Det finns i svenskt rättsväsende och allmän debatt en tro på att folk beter sig hederligt när de handlar å det allmännas vägnar. Jag har själv hört både domare och nämndemän säga att en polismans uppgifter är trovärdiga enkom för att vederbörande är polisman. Tillämpades ett liknande tänkande här? Finns det ett jäv inom rättsväsendet där det anses att myndigheter alltid vill väl och att inte ens deras lagbrott därför är särskilt allvarliga?
Mycket tyder på det. Jag har hört samma berättelser om in dubio pro auctoritate (i tvivelsmål för myndigheten) från förvaltningsrättsligt håll, inklusive socialrätten. Om det stämmer, tyder det på att våra domstolar inte förmår fylla sin uppgift, nämligen att säkerställa att förvaltningen håller sig inom lagens råmärken.
Ewamari Häggkvist och rättsväsendet i allmänhet har en del att svara på.
AVSTEG FRÅN LAGEN SOM ALLMÄNT PROBLEM
Transportstyrelsefallet är inte ensamt. Nyligen hade vi skandalen om tjänstetillsättningar på mitt eget lärosäte, Göteborgs universitet. NUON-affären är ännu i åminne. Flera jurister berättar om godtycklighet på social- och byggnadsrättens område. Även i den kommersiella sfären förekommer liknande berättelser.
Detta blir ett mönster. Detta mönster förstärks av statsminister Stefan Löfvens utbrott på presskonferensen den 27 juli 2017, där han tillkännagav sin regeringsombildning i skandalens efterföljd. Löfven var påtagligt irriterad över att de konstitutionella kontrollmekanismer stör regeringens arbete och återkom flera gånger till att hotet om misstroendevotum störde effektiviteten i regeringens arbete.
Det ser ut som att förvaltningens önskemål om hur arbetet ska bedrivas systematiskt ställs över lagkrav och kontrollmekanismer. Det i sin tur tyder på en omfattande röta i den svenska staten, där lagen behandlas som riktmärke, inte som bindande föreskrift.
Det finns all anledning att vidga kretsen av de myndigheter som måste svara på frågor och att noga undersöka förvaltningens göranden och låtanden i stort.
Skulle det visa sig att förvaltningen hanterar lagen som ett irritationsmoment, är det nog trots alla befogade invändningar dags att återinföra det gamla tjänstemannaansvaret. Syftet är då i vart fall för mig inte att jaga tjänstemän, utan att ge tjänstemän av det slag som Heed och Olofsson var i Transportstyrelsen råg i ryggen: det ska inte enbart behöva litas till moral hos tjänstemannen, utan denna ska få ”skin in the game”, det vill säga skäl utanför moralen att hålla sig till lagstiftningen.
Detta bör flankeras av att chefer som försöker förmå sina underlydande till lagbrott ska straffas ännu hårdare än tjänstemän som begår lagbrott. Ledningen ska få ett incitament till att låta verksamheten gå sin gilla gång och inte försöka förmå de anställda att runda hörn när det är kris.
Men problemet är större än så.
ÖVERFLÖDET AV LAGSTIFTNING
I synnerhet i kommunerna sitter tjänstemännen ofta i en besvärlig sits. De är nämligen klämda mellan staten som ålägger kommunerna att tillhandahålla viss service och kommunala politiker som gärna vill göra mer och annat än att bara implementera statens beställningar eller som skulle behöva höja den kommunala skatten med åtskilliga kronor för att kunna uppfylla alla beställningar från staten. Tjänstemännen kläms mellan order från staten och order från kommunen att hålla budgeten låg. De kan bara göra fel.
Systemfelet här ligger hos politiken och i förlängningen allmänheten. Den nationella politiken poserar gärna med ”reformer”, och ”reformer” betyder nästan alltid ”mer av något”. Tanken att ”mer av något” måste finansieras, slängs in som en eftertanke. Samtidigt vill varken nationella eller kommunala politiker gärna höja skatten, så ”reformer” ska finansieras inom bestående budget. Detta är bara möjligt genom besparingar någonstans, eftersom myndigheterna ju inte precis har pengar som ligger och skvalpar någonstans till ingen nytta.
Här sluts cirkeln: besparingsivern leder till att upphandlingar vid outsourcing har en tendens att bara se till priset. Det finns en utbredd föreställning om att outsourcing alltid är det billigaste alternativet (vilket empiriskt inte är sant). Alltså går det outsourcingfundamentalism i det allmännas verksamhet, motiverat av ett syfte att i en stat som redan tar ut mer skatt än nästan alla andra kunna fortsätta lova mer av det goda till alla, utan att behöva ta bort något gott från någon.
Detta går inte ihop och har inte gjort det på länge. Vi måste rensa i löftesfloran och lära oss bli misstänksamma när politiken lovar ännu ett utgiftsområde. Politiken måste lära sig att dess uppgift är att göra de obekväma avvägningarna, att ställa grupper mot varandra, att prioritera. Annars är i denna sörja nästa förvaltningsskandal förprogrammerad.
AVSLUTNING
Detta är de punkter jag nu på rak arm kommer på. Det finns säkert mer. Men kontentan redan av det jag skrivit nu är, att en grundlig reform av den svenska statens funktionssätt (inklusive kommunerna) behövs. Vårt system kom till under en tid när Sverige var litet och statens omfattning ringa. Vi har nu en stor, komplex stat som åtagit sig för många uppgifter och som lever med ett underutvecklat förvaltningssystem. Problemet är omfattande och kommer inte att lösas i en handvändning.
Men arbetet måste börja. Att få bort någon minister ur en regering må vara ett hack i kolven på någon journalists yrkesbössa och föranleda Victory Points i det strategiska spelet mellan partierna. Men det hjälper inte staten, hjälper inte medborgarna.
Det är dags att sluta leka politiskt ungdomsförbund och dags att börja göra politik igen.
Juridikbloggen 